SMART CITIES INDEX REPORT

스마트시티 거버넌스란 도시가 스마트시티를 추진하고 공통의 문제해결을 위한 체계, 즉, 비전의 공유, 추진전략과 방법, 권한의 범위와 영향력 등을 모두 포함하는 의미로서 거버넌스로 정의한다.

거버넌스 수준을 측정하기 위해서 본 보고서에서는 글로벌 31개 도시들의 스마트시티의 비전과 전략수립 내용이 담긴 핵심 전략보고서, 전담조직 등을 분석하였다. 거버넌스 분석의 관점은 1) 스마트시티 추진 전략계획의 통합성과 구체성, 2) 스마트시티 리더십, 3) 스마트시티 조직의 기능과 중점추진 분야 등으로 3가지 관점에서 세부 지표를 구성하여 도시별로 거버넌스의 체계성을 종합적으로 평가하였다. 분석결과, 뉴욕, 암스테르담, 비엔나, 싱가포르와 같은 도시들이 수준 높은 스마트시티 거버넌스를 구성하고 있는 것으로 나타났다. 2019년도 조사와 비교결과 암스테르담, 뉴욕, 싱가포르는 여전히 거버넌스에서 상위 수준을 나타났으며, 비엔나의 경우 2019년 대비 스마트시티 리더십 분야에서 높은 성과를 보였다. 3가지 관점 별 우수도시로는 뉴욕, 상하이, 신천, 싱가포르가 스마트시티 추진 전략계획의 통합성과 구체성이 뚜렷하게 나타나 있었다. 두바이, 비엔나 전체 계획을 조정하고 관리하는 스마트시티 리더십에서 타도시 대비 상위수준을 보였다. 마지막 스마트시티 조직의 기능과 중점 추진분야에서는 암스테르담, 바르셀로나 등의 타도시가 수준 높은 것으로 조사되었다.

강력한 거버넌스를 통한 스마트시티 계획의 통합 VS 자율성을 부여하는 프레임워크

거버넌스 분석의 첫번째는 전략 계획의 통합성을 측정하였다. 본 조사에서는 글로벌 도시들의 스마트시티 전략보고서를 분석하여 도시의 핵심 영역(예: 교통, 환경•에너지, 보건•의료•복지 등)을 모두 포함하는 포괄적 계획이 수립되었는지 또는 특정분야에 한정되어 있는지를 파악하고 분석하였다. 계획을 통해 핵심도메인을 포함한다는 것은 분야 별로 추진되는 스마트시티 사업에 있어 핵심 자원과 역량이 효율적으로 결합하고 활용함으로써 새로운 기회(교통•환경 융합된 서비스로 제공)를 창출하는 가능성을 보여준다. 통합성의 두번째 관점은 스마트시티 계획이 세부적인 지역을 구분하여 수립되었는지 여부이다. 같은 도시 내라고 하더라도 도시의 공간적 특성이 다를 수 있기 때문에 도시 내에서도 세분화될 수 있는 여러 지역별 문제 기반의 스마트시티 사업에 집중함으로써 효율적인 사업을 달성할 수 있다.

조사된 도시 31개 중 뉴욕, 더블린, 인천시는 스마트시티 계획에서 강한 통합성과 구체성을 보이는 것으로 나타났다. 특히, 뉴욕시는 Open NYC 2050 계획을 통해 세밀한 도시 데이터 분석을 통한 분야별, 지역별 문제점을 도출하여 계획에 반영하고 있었다. 더블린은 하나의 스마트시티 전략보고서에 각 4개 지역구 대표가 모두 참여하여 일관성 있는 전략을 마련하였고, 더블린의 스마트시티 계획이 도시계획 아래 체계적으로 수립된 것을 볼 수 있었다. 한국의 인천광역시도 스마트시티 기본계획을 통해 분야별 서비스와 지역별 서비스 전략 등을 마련하는 등 구체적인 액션 플랜과 예산배분 계획까지 수립하고 있었다.

반면, 스마트시티 전략보고서의 구체성보다 도시의 각 실행 주체들에게 자율성을 부여하되 원칙과 프레임워크를 제시하고 있는 도시들도 있었다. 시드니와 브리즈번 같은 호주의 도시들은 계획의 구체성보다는 프레임워크형태로만 제공하고 있었으며, 바르셀로나 같은 경우 분야별 스마트 서비스의 구체적인 계획의 통합성 보다는 기반조성에 관한 계획에 좀 더 집중하되, 각 분야 별로 사업추진 시 통합과 연결이 가능하도록 가이드라인과 원칙 등을 상세하게 제공하고 있다는 것이 특이한 점이었다.

스마트시티 계획에서 자체적인 KPI 수립을 통해 사업추진을 모니터링하는 도시가 전체의 25% 정도 차지하였다. 2019년 10%의 도시가 이행계획을 수행하기 위한 KPI를 제시한데 비해 2021년도에는 약 15%가 늘어난 수치이다. 19% 정도의 도시는 별도의 KPI 수립은 아니지만, 분야별 스마트시티 현황을 파악할 수 있는 통계 데이터 관리를 통해 도시의 현황파악과 모니터링을 진행하고 있었다. KPI 수립과 관리의 대표적인 도시인 비엔나는 Smart city monitoring process 수립하고 체계적인 시스템을 가지고 있었는데, 17년도에 스마트시티 지표를 수립하고 파일럿 측정을 통해 KPI를 지속적으로 개선하고 있었다. 각 분야별 목표치를 5단계로 구분하고 현재 비엔나의 도시 수준을 나타내는 등 직관적인 지표를 구성하였다. 다음으로 두바이의 경우 지구상에서 가장 행복한 도시로 만들기 위한 대규모, 시스템 전반, 다중 행위자 노력을 관리하고 측정하는 역할을 부여하는 The Office of Smart City Impact Management (OSCIM)를 설립하는 등 KPI중요성을 인지하고 가장 적극적으로 활용 것으로 조사되었다. 이 밖에도 중앙정부 주도하의 KPI가 관리되는 곳도 있었다. 상하이와 신천이 포함된 중국 도시들은 ‘National Smart Cities Standardization Coordination Group’을 통해 수립된 지표 체계를 구성하고 중국 도시들의 스마트시티 수준을 측정하고 있다. 또한, 서울, 부산, 인천 등은 한국 정부의 국토교통부 스마트시티 인증제도에 참여하여 매년 지자체의 스마트시티 수준을 평가받고 인증을 획득하고 있다. 스마트시티 전략보고서를 통해 나타난 KPI 활용의 한계점도 있었다. 대부분의 도시들이 제시하고 있는 KPI는 High-level Strategy Indicators로서 GDP, CO2, 주택보급과 같은 스마트시티 추진사업과 직접적 관련성보다는 효과성 지표들 보다는 도시레벌의 거시적인 지표를 제시하기도 하여 실용적인 KPI 관리 및 연계가 어려울 수 있다는 점도 한계점이었다.

스마트시티 리더십 역랑을 가늠하는 핵심 전담부서의 위상

도시의 스마트시티 리더십을 보여주는 가장 잘 보여주는 것이 전담 조직의 규모와 위상이다. 스마트시티에 우선순위를 두고 있는 많은 시장들은 시장직속*(Mayor’s office)으로 스마트시티 전담부서를 설치하거나 별도의 권위(권한)있는 기관(authority)을 설립하여 전반을 컨트롤 하는 강력한 거버넌스를 구축하고 있었다. 이 밖에도 스마트시티 조직의 단위가 국/과/팀 단위 등 여러가지 형태를 가지고 있었다. 본 보고서 조사결과, 각 도시의 스마트시티 조직의 소속과 규모는 시장 직속(Mayor’s office)이 3%, 통합된 기관(Integrated authority) 6%, 별도의 Agency 운영 16%, ‘국’단위 28%, ‘과’단위 31% 순으로 나타났다. 시장 직속의 대표적 도시는 뉴욕이다. 뉴욕은 시장 직속에 The NYC Mayor’s Office of Technology and Innovation를 설립하고, Open NYC 2050 추진을 위한 핵심 역할을 부여하였다. 시 내부의 조직 위상의 변화를 두고 핵심 통합기관(Integrated authority) 설치를 통해 컨트롤타워를 강화한 도시는 두바이와 상하이가 있었다. 두바이는 최근 Dubai Digital Authority을 설립하고 Smart Dubai Department와 Dubai Data Establishment 등을 모두 통합하는 등 권한을 한층 강화 하였다. 싱가포르은 도시국가의 특성을 가지고 있음을 감안하더라도 총리실 산하에 The Smart Nation & Digital Government Office (SNDGO)를 설립하고 아래 Govtech와 통신정보부를 통합함으로써 스마트시트를 추진하기 위한 리더십을 보여주었다고 볼 수 있다.

스마트시티를 추진하는데 있어 시 소속의 행정 부서는 기본적으로 행정기관의 한계를 가질 수 밖에 없으며, 이를 극복하기 위해 글로벌도시들은 각 자의 환경과 제도 아래 스마트시티사업 실행 기관을 다변화하고 있는 추세이다. 글로벌 도시 31개 중 약 28%가 행정 영역의 제한을 덜 받는 전문 산하기관을 신설하여 스마트시티 정책사업을 추진하는데 있어 핵심적 실행 주체 역할을 부여하였다. 또한, 약 25%의 도시가 스마트시티 담당 행정부서를 지원하는 거버넌스 체계로 산하기관을 설립하여 사업을 추진하고 있었다. 대표적인 도시가 비엔나, 서울 타이페이 등이다. 이들은 별도의 Agency를 스마트시티 전담 조직으로 지정하고 산하기관에 스마트시티 추진 권한을 부여하고 있다. 비엔나는 Urban Innovation Agency, 서울시는 스마트도시정책관 아래 서울디지털재단을 설립하여 관련 스마트시티 사업을 지원하는 역할을, 타이페이시는 산하기관으로 Smart City Project Management Office를 설립하여 통합된 스마트시티 프로젝트의 사업관리를 통해 시 내부의 다른 부서들 간 코디네이션 역할을 부여하고 있었다. 이밖에 도시의 여건에 따라서 직접적인 산하기관의 설립 대신 외부 파트너십을 통해 역할을 분담하는 도시들은 전체의 약 22% 정도가 되었다.

마지막으로, 데이터 기반의 스마트시티 구축이 활성화 되면서 ’데이터 리더십’을 강화하기 위한 도시들도 있었다. 전체의 약 29% 도시가 CDO 직책을 신설하여 19년 20% 수준보다 증가한 수준이며, 이는 스마트시티 추진에서 데이터의 중요성을 상징적으로 보여주고 있다. 특히, 스톡홀름의 경우 최근 AI coordinator at the City of Stockholm Project manager AI Sweden 직책을 새롭게 신설하면서 빅데이터를 넘어 AI 도시의 대전환에 대한 강한의지를 보여주고 있었다.

본 인덱스 보고서에서는 리더십을 측정하기 위해 스마트시티 도시 추진의 ‘자립력’도 함께 분석하였다. 모든 국가의 정책 조사에 한계가 있었지만 각 국가 별 중앙정부의 거시적 스마트시티 정책이 도시에 영향을 주는 경우도 있었으며, 중앙정부와 도시정부간의 긴밀한 협력을 통해 사업을 추진하는 경우, 도시가 자립력을 가지고 스마트시티를 추진하는 경우 등 다양한 형태가 있었다. 먼저 두바이, 싱가포르의 경우 총리실에서 강력한 리더십을 가지고 스마트시티 추진에 강한 영향을 미치고 있었다. 산티아고도 중앙정부 경제관련 부처에서 직접 산하기관 설립을 통해 산티아고 스마트시티 추진을 주도 하고 있는 형태이다. 두번째 유형으로는 중국의 상하이, 신천 등은 중국의 제13차 경제개발 5개년 계획(2016~2020) 계획에 따라 지방재정 지원으로 중앙정부로부터 펀딩을 받아 사업을 추진하고 있다. 부산시 등은 중앙정부의 스마트시티 펀딩을 통해 에코델타시티 구축 등 핵심사업들을 추진하고 있는 형태를 가지고 있었다. 모스크바, 타이페이, 리스본, 스톡홀름, 마드리드 등은 중앙정부의 스마트시티 계획에 일부로 참여하여 협력하면서 자체적인 계획을 통한 사업을 추진하고 있다. 마지막으로 뉴욕, 서울시, 런던, 바르셀로나 등은 중앙정부의 영향보다는 자체적인 시 재원을 통해 스마트시티 추진을 주도 하고 있는 형태이다. 도시의 국가 스마트시티 계획에 대한 자료 접근의 한계가 있었지만, 주로 뉴욕, 서울시, 런던과 같이 메가시티에서는 높은 재정자립도로 인해서 중앙정부와의 협력보다는 독립적인 스마트시티 역량을 쌓아가고 있는 것으로 확인되었다.

중앙정부 Technology Push 방향인 경우, 상대적으로 국책연구기관 등의 다양한 전문기관 등에서 구상된 혁신 기술을 재정능력이 뒷받침과 함께 빠르게 시범사업을 추진할 수 있다는 점과 도시 간 다양한 시범사업을 조성하여, 성공사례를 빠르게 확산시킬 수 있다는 장점을 가지고 있다. 또한, 신기술 적용의 규제와 제도적 완화 등에 있어서 중앙정부 주도의 사업이 가지는 유리한 장점도 있다. 그러나, 지속가능한 서비스•인프라 차원에서 중앙정부의 국가차원의 스마트시티 추진사업 들이 종료됨에 따라 시범 구축된 스마트시티 서비스•인프라들이 운영 모델 부재 및 성과 전환까지 달성되지 못하며 중단되는 사례 등도 발생하기도 한다.

지방정부 주도의 스마트시티 추진의 경우 Technology Pull방식으로 지역문제에 기반하여 신기술의 적용보다는 보다 적합한 기술들을 고려한 서비스•인프라 수요를 파악하여, 눈 높이에 맞는 시민생활에 편의성을 제공하며, 삶의 질 개선에 다가갈 수 있는 프로젝트를 개발하여 지속가능한 파트너쉽기반의 운영 모델로 확장하고 있다. 이를 활성화 시킬 수 있는 재원•자원 확보가. 하지만, 중앙정부와의 전문적, 전문적 역량 차이, 규제완화 권한 등에 있어 지방정부의 한계도 존재한다.

이러한 장•단점들이 존재하지만 과거 중앙정부 PUSH 방식의 사업들이 지역의 색깔을 고려하지 않은 프로젝트 추진 등이 많은 비판을 받아왔기에, 최근 스마트시티 챌린지 사업과 같이 지방정부 공모와 자율적 권한을 주고, 중앙정부는 재정지원과 사업관리 조정의 역할만 담당하기도 한다. 대표사례로 유럽연합(EU)의 Horizon 2020은 유럽의 글로벌 경쟁력 확보를 목표로 2014년부터 2020년까지 총 7년동안 약 800억유로 (약 110조원)를 투자하는 세계 최대 연구지원 프로그램을 만들고, 유럽국가 및 각 국의 지방도시들을 등대도시(Lighthouse cities)로 선정하여 사업의 자율권한을 부여하고, 이들 도시들을 필두로 추종도시(Follower cities)가 함께 협력하여 사업모델을 확산할 수 있는 체계를 취하고 있다. 따라서, 중앙정부와 지방정부 추진 방식의 장단점을 잘 살펴 중앙정부-지방정부간 상호 긴밀한 협력이 필요할 것이다.

스마트시티 혁신생태계 조성을 통한 산업•경제진흥 기능의 강화

31개 도시의 스마트시티 전략 계획의 비전과 목표를 분석한 결과, 주요 핵심 키워드는 1) 시민의 삶의 질, 2) 혁신산업 창출•전환, 3) 지속가능성 달성으로 3가지 키워드를 중심으로 기술과 더불어 사회•경제적 발전을 목표하는 것으로 나타났다. 도시 별 3가지 키워드별 중점 정도는 각 도시 마다 조금씩 상이 하긴 하지만 대체적으로 지향하는 바는 모두 동일한 특성을 가지고 추진하고 있다고 볼 수 있다. 특히, 최근 글로벌 도시들에게도 스마트시티 추진을 통해 혁신생태계 조성하며 스타트업 지원 등의 경제 진흥을 추진하는 것이 주요 트랜드로 자리 잡고 있었다. 이는 스마트시티를 추진하는 전담 조직의 기능에서도 발견할 수 있는데, 조사된 31개 도시 중 핵심전담 부서에 경제혁신(Innovation) 기능을 가지고 있는 도시는 25%, ICT부서와 경제혁신(Innovation) 조직이 혼합되어있는 경우도 28% 정도의 수준으로 전체적의 54% 도시가 스마트시티의 혁신 기능적인 측면에서 전담 부서에 배치하였다. 또한, ICT와 도시계획이 핵심인 나머지 도시들도 산하기관이나 외부기관과의 협력을 통해 경제 혁신 기능을 만들어 스마트시티 기업 육성에 힘쓰고 있다.

스마트시티 전담조직의 핵심기능이 경제혁신(Innovation)인 대표적인 도시는 암스테르담, 헬싱키, 비엔나, 마드리드, 바르셀로나, 리스본과 같이 주요 유럽도시들이 스마트시티 전담부서를 산업 생태계 조성 및 혁신 기능을 수행하는 경제혁신(Innovation) 부서가 담당하고 있었다. 이 밖에 최근 부산시가 기존의 시 내부의 ICT부서에서 스마트시티와 빅데이터 부서를 분리하여 경제진흥부서와 통합하여 시 내부에서 디지털경제혁신실의 권한을 대폭 강화하였다. 반면, 서울, LA, 샌프란시스코, 스톡홀름, 시카고, 동경, 모스크바 등의 도시는 전담 조직의 형태가 ICT를 핵심기능으로 하는 것으로 나타났다. 이는 기존의 시 정부에서 전자정부를 담당하던 부서가 확대된 형태를 보이고 있다. 경제혁신 + ICT(Innovation + ICT)를 통합시켜 놓은 도시는 싱가포르, 상하이, 신천, 오사카 등의 도시들이었다.

스마트시티를 구성하는 주요 요소로 혁신 생태계 조성은 각 도시 별 스마트시티 전략보고서의 계획에서도 잘 나타나 있었다. 총 31개 도시 중 19개 도시(약 61%)가 스마트경제(Smart Economy)을 전략 분야로 계획에 담고 있는 것을 확인 할 수 있다. 이는 최근 부상되고 있는 첨단 디지털 기술과 인프라 분야(Digitization & Technology)에 대한 계획과 함께 가장 많이 언급되는 분야이기도 하며, 스마트지속가능성(Smart Sustainability)를 전략목표 및 핵심 추진 분야에 반영하고 있는 도시(18개, 약 58%) 보다 많은 수치이다. 이처럼 스마트시티 전담조직에서 경제혁신(Innovation) 기능의 중요성이 더욱 커져가고 있는데, 이는 도시의 미래경쟁력을 확보하기 위한 스마트시티 산업•경제 진흥의 목표 비중이 강조되고 빠른 기술변화에 대응하기 위해서 도시가 민관협력을 더욱 강화하는 정책방향으로 추진되고 있다고 볼 수 있다. 따라서, 향후 글로벌 도시들의 스마트시티 조직의 구성에서 경제혁신(Innovation)기능의 도입은 점진적으로 커져 나갈 것으로 예상되며, 그렇지 않은 도시도 스마트시티의 경제혁신(Innovation) 기능의 보완을 위해 내•외부 자원을 활용하여 다양한 형태로 보완해 나갈 것으로 예상된다.

개방·공유·협업을 통한 혁신은 스마트시티 정보와 데이터의 통합에서부터 출발!

스마트시티 추진에 있어서 정보와 데이터의 통합은 곧 공유와 협업의 출발점이라고 볼 수 있다. 또한 정보의 통합은 스마트시티를 추진하는데 있어서 실질적인 이해관계자들의 참여도와 전담기관의 영향력을 보여주는 중요한 지표가 될 수 있다. 부서간 사일로 현상에 따른 정보와 데이터의 비공유는 스마트시티의 통합성을 저해하고, 나아가 시민들에게 통합적인 스마트시티 서비스를 선보일 수 있는 기회를 감소시킨다. 본 조사 분석결과에 따르면, 글로벌 도시 31개 중 약 36%가 시에 추진하는 스마트시티 정보를 모두 통합하여 스마트시티 정보 포털을 구축하여 운영 중인 것으로 나타났다. 그 중, 암스테르담, 모스크바, 타이페이시 같은 경우 시의 스마트시티 프로젝트 뿐만 아니라 민간에서 자체적으로 추진하는 프로젝트 정보까지 모두 통합하여 제공하고 있다.

이러한 정보의 통합성은 도시가 스마트시티를 추진하는데 전담부서 뿐만 아니라, 내부 부서 및 민간기업까지 거버넌스 체계를 구축함으로써, 프로젝트 정보를 통합하는 역량을 보여주는 것이다. 스마트시티 추진현황 정보와 데이터의 통합은 도시에서 이해관계자 간 협력 기회를 창출하는 발판이 되기도 한다. 특히나 행정 도메인에 관계없이 디지털 기술 활용이 활발해지고 전담 부서가 도시의 스마트시티를 통합관리 하기 점차 힘들어지면서, 해당 도메인 부서의 자체적인 스마트시티 사업이 증가하는 추세이다. 통합적 관리의 시작은 도시에 흩어져 있는 여러 정보와 데이터를 모으고 파악함으로써 정보화 자원의 효율적 배분과 데이터의 통합적 활용을 위한 여러가지 기반을 마련해 나가는 출발점이 될 것이다.